首頁新《土地管理法》頒布實施后，江蘇省南京市開展了新一輪征地補償安置政策的改革與優(yōu)化。本文系統(tǒng)梳理了南京市征地補償安置的理論探索與實踐做法，提出了妥善處置征地補償安置爭議、指導(dǎo)村集體制定征地補償費分配方案、健全農(nóng)民多元保障機制等對策建議。
本文引用信息
劉洋,高雅,徐玲.南京新一輪征地補償安置政策的探索與思考[J].中國土地,2024(7):55-57.
自2004年起，江蘇省南京市圍繞征地制度改革不斷探索與實踐，在完善征地補償安置制度、切實保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計等方面作出了一些改革。2020年以來，隨著新《土地管理法》的頒布實施，集體土地征收領(lǐng)域的法律法規(guī)密集調(diào)整，并從征收程序到安置方式作出了一系列新的規(guī)定。為適應(yīng)新形勢和新要求，南京市堅持以維護農(nóng)民權(quán)益為價值取向，謀劃和推進新一輪征地補償安置政策改革，出臺了新的征地補償安置辦法，從嚴(yán)規(guī)范征收行為、妥善安置農(nóng)民群眾、提高土地征收工作效率，為實現(xiàn)南京城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了動力和保障。
南京市新一輪征地補償安置政策改革的主要內(nèi)容
為全面貫徹落實國家近年來土地征收領(lǐng)域的重大政策調(diào)整，進一步完善安置資格認(rèn)定方法、補償費用分配方案、農(nóng)民權(quán)益保障機制等規(guī)章制度，南京市從征收程序、資金管理、人員安置等方面進行頂層設(shè)計與實踐探索，主要做法如下。
完善土地征收程序，推動解決現(xiàn)實問題。一是準(zhǔn)確認(rèn)定公共利益。新《土地管理法》規(guī)定，符合公共利益是申請土地征收的必要條件，但未細(xì)化認(rèn)定公共利益情形的具體方式。南京市強化頂層設(shè)計，創(chuàng)設(shè)了“集體土地征收補償安置工作聯(lián)席會議、跟蹤審計和陽光公示”三大機制。其中，聯(lián)席會議是認(rèn)定公共利益情形的重要載體之一，具體規(guī)定可結(jié)合用地項目立項文件以及相關(guān)用地分類標(biāo)準(zhǔn)、劃撥用地目錄等，對擬征收土地的具體用地項目是否符合《土地管理法》規(guī)定的公共利益情形進行認(rèn)定。
二是嚴(yán)格規(guī)范土地征收程序。南京市重點設(shè)計了征收批準(zhǔn)前的具體程序，包括擬征收土地公告、土地調(diào)查與風(fēng)險評估、征地補償安置方案公告與聽證、征地補償?shù)怯浥c協(xié)議簽訂等相關(guān)前期工作；同時，結(jié)合南京實際，制定了36項參考文本，覆蓋了征前及批后實施兩個階段的全部流程。其主要做法如下：明確除法律另有規(guī)定外，其他需要公示的事項，公示時間一律不少于5個工作日；為有效降低超期安置風(fēng)險，逐步實現(xiàn)從“人等房”向“房等人”轉(zhuǎn)變，明確涉及房屋征收且需要使用新增建設(shè)用地安置農(nóng)民的，申請土地征收時需要提供安置房用地預(yù)審和選址意見書；細(xì)化權(quán)證注銷要求，明確承包地、宅基地及地上房屋被征收的，補償安置協(xié)議生效后，應(yīng)有序開展房地一體的注銷登記，實現(xiàn)“補償清、產(chǎn)權(quán)明”。
三是創(chuàng)新設(shè)計征地補償安置決定內(nèi)容?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》（2021年修訂）規(guī)定，對個別未達(dá)成征地補償安置協(xié)議的應(yīng)當(dāng)作出征地補償安置決定，并依法組織實施。因此，征前階段未達(dá)成協(xié)議的，在征地批準(zhǔn)后，可由區(qū)政府下達(dá)征地補償安置決定，強制執(zhí)行征地補償，但決定的具體內(nèi)容及執(zhí)行程序未做明確。南京市創(chuàng)新提出《征地補償安置決定書》，其中要求：有關(guān)青苗補償款等現(xiàn)金補償將足額支付至被征收人；社會保障部分，如被征地農(nóng)民在征前階段未對安置補助費是否抵繳社保費用作出選擇，將由區(qū)政府決定其安置補助費是否抵繳社保費用。
四是優(yōu)化征地事項調(diào)整規(guī)則。南京測算，土地征收前期工作一般歷時3~6個月，其中征地補償安置方案公告不得少于30日。實踐中，在征前工作完成后、區(qū)政府提出征收土地申請前，時常會發(fā)生因擬征收土地面積減少、權(quán)屬變化等導(dǎo)致的補償安置費用或安置人數(shù)須調(diào)整的情形。此時，如征前工作完全推倒重來，又將耗時3~6個月，勢必影響用地保障效率。針對上述合理的微調(diào)情形，南京市新政靈活規(guī)定，可通過發(fā)布調(diào)整公告、重新簽訂協(xié)議等方式，完善土地征收前期工作手續(xù)。只此一項，預(yù)計可節(jié)省至少2個月時間。
規(guī)范管理征地補償安置費用，保障公平合理補償。一是確定補償費用籌集方式。征地補償安置費用包括土地補償費、安置補助費、社會保障費、房屋以及其他地上附著物和青苗等的補償費用等。早在2011年，南京市已按征地區(qū)片綜合地價籌集土地補償費和安置補助費，按青苗和其他地上附著物綜合補償價籌集青苗等補償費，在均衡征地成本、減少搶栽搶種等方面發(fā)揮了積極作用。南京市在延續(xù)好做法的基礎(chǔ)上，對于已安置到位的新征地項目不再要求預(yù)存安置補助費，避免資金無效預(yù)存，降低了征地主體的資金壓力。
二是規(guī)范補償費用歸屬。南京市將安置補助費的處置權(quán)交還給農(nóng)民，由其自主選擇是否用于抵繳社保費用，改變過去安置補助費強制用于抵繳社保費用的做法，體現(xiàn)安置補助費歸安置人員所有的法律屬性。此外，南京市規(guī)定土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，取消了土地補償費分配使用方案原有審批環(huán)節(jié)，明確由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門督促指導(dǎo)集體經(jīng)濟組織制定分配使用方案并實施，在土地補償費分配使用上進一步簡化流程、提高效率。
三是改革征地補償調(diào)劑金用途。征地補償調(diào)劑金制度在南京市已運轉(zhuǎn)了10年，用于征地補償費用和被征地農(nóng)民社保費用的統(tǒng)籌平衡，是同一區(qū)片范圍內(nèi)征地成本保持均等的重要制度，承擔(dān)著征地費用“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”的作用。本輪改革，南京市在繼續(xù)保留征地補償調(diào)劑金制度的基礎(chǔ)上，強調(diào)由各級財政兜底保障征地補償安置資金。同時，明確征地補償調(diào)劑金只能用于征地補償費用的統(tǒng)籌平衡，不能用于支付被征地農(nóng)民社保費用。這一措施將社會保障從安置途徑中獨立出來，實現(xiàn)了征地補償與社會保障兩項費用的分離運行，保障了農(nóng)民各項補償不重、不漏且執(zhí)行到位。
四是完善撤組剩余土地補償規(guī)則。撤組剩余土地是特定歷史時期下的政策產(chǎn)物，以2005年3月4日為界，批復(fù)時間在此之前的，權(quán)屬為國有；批復(fù)時間在此之后的，權(quán)屬為集體。南京市據(jù)此規(guī)定，批復(fù)時間在2005年3月4日之前的，補償內(nèi)容為青苗等補償費；批復(fù)時間在2005年3月4日之后的，體現(xiàn)集體所有屬性，增發(fā)土地補償費，補償內(nèi)容為土地補償費、青苗等補償費兩項，實現(xiàn)征收土地涉及各類用地的補償規(guī)則全覆蓋。
優(yōu)化被征地農(nóng)民安置方式，體現(xiàn)“應(yīng)保盡保”精神。一是按照基準(zhǔn)人均土地測算安置名額?；鶞?zhǔn)人均土地是指同一區(qū)片范圍內(nèi)的人均集體土地面積。南京市規(guī)定，同一區(qū)片范圍內(nèi)，不分地類，按“征收土地面積”與“基準(zhǔn)人均土地”的“商”確定安置名額，避免因人均土地不同而導(dǎo)致被征地農(nóng)民個人之間以及集體經(jīng)濟組織之間獲得的征地補償費用產(chǎn)生較大差異，同時也保障了同一區(qū)片內(nèi)征地成本的相對均等。
二是優(yōu)化安置人員資格要求。南京市本輪改革對安置人員的年齡、戶口、現(xiàn)居地等不再作要求，從原有六項規(guī)定簡化為三項（即享有土地承包經(jīng)營權(quán)、承擔(dān)農(nóng)業(yè)義務(wù)、具備集體經(jīng)濟組織成員身份），體現(xiàn)“應(yīng)保盡?！痹瓌t。同時，規(guī)定原則上年滿16周歲以上人員全部安置到位后再安置16周歲以下人員，最大化實現(xiàn)安置名額精準(zhǔn)發(fā)放。
三是放寬安置全部農(nóng)業(yè)人員條件。為最大程度保障被征地農(nóng)民權(quán)益，南京市既有辦法已規(guī)定村組全部土地被征收的，所有農(nóng)業(yè)人員皆可安置，但受“夾心地”“邊角地”影響，全部土地被征收的情況很少發(fā)生。近10年來，僅有少數(shù)村組享受了安置全部農(nóng)業(yè)人員的待遇。南京市本輪改革參考省內(nèi)外文件對邊、夾角地的定義，將該條款放寬至全部土地被征收或僅剩余面積不足5畝的邊、夾角地，經(jīng)區(qū)人民政府集體土地征收補償安置工作聯(lián)席會議認(rèn)定，可安置全部農(nóng)業(yè)人員，全面體現(xiàn)“應(yīng)保盡?！本瘛?/span>
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